特色小鎮(zhèn)普遍缺乏綠色發(fā)展規(guī)劃 專家建議引入PPP合作模式
2016年7月住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部、國家發(fā)展改革委、財政部共同在全國范圍啟動特色小鎮(zhèn)培育工作以來,各地積極性非常高,"特色小鎮(zhèn)"成為一個熱詞。
1 引言
2016年7月住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部、國家發(fā)展改革委、財政部共同在全國范圍啟動特色小鎮(zhèn)培育工作以來，各地積極性非常高，"特色小鎮(zhèn)"成為一個熱詞。最 近在黑龍江省漠河縣舉辦的東北亞綠色發(fā)展(漠河)論壇上，專家學(xué)者們及企業(yè)界人士結(jié)合被首批命名的127個特色小鎮(zhèn)之一的漠河縣北極鎮(zhèn)建設(shè)實際情況，深入 分析了當(dāng)前特色小鎮(zhèn)建設(shè)與綠色發(fā)展中存在的主要問題，并提出相關(guān)建議。
特色小鎮(zhèn)并不是一般意義上的行政區(qū)劃單元上的小鎮(zhèn)，也不是產(chǎn)業(yè)園區(qū)，它“非鎮(zhèn)非區(qū)”，而是一個技術(shù)、產(chǎn)業(yè)和社區(qū)的集聚平臺：按照創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開 放、共享發(fā)展理念，融合產(chǎn)業(yè)、文化、旅游、社區(qū)功能于一體。特色小鎮(zhèn)作為國家供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的探索，它既不是建制鎮(zhèn)、工業(yè)園區(qū)、經(jīng)濟開發(fā)區(qū)、旅游區(qū)，又 不是上述四者功能的簡單疊加。從根本上來說，特色小鎮(zhèn)是經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級的新形態(tài)。特色小鎮(zhèn)在建設(shè)過程中，投融資模式及后續(xù)的運營管理方式，都不同程度的影響 了特色小鎮(zhèn)的建設(shè)。而融資約束是特色小鎮(zhèn)建設(shè)的最大障礙。
2 特色小鎮(zhèn)存在的問題
2.1制度設(shè)計層面
2.1.1 缺乏系統(tǒng)規(guī)劃和有效集成
特色小鎮(zhèn)建設(shè)和綠色發(fā)展是一項長期的復(fù)雜系統(tǒng)工程，需要加強頂層設(shè)計與科學(xué)指導(dǎo)。目前包括很多被命名的特色小鎮(zhèn)在內(nèi)普遍缺乏整體上的規(guī)劃及與之相關(guān)的 技術(shù)方法體系的確立。比如，北極鎮(zhèn)應(yīng)結(jié)合大興安嶺區(qū)域的森林、冰雪、濕地、林下有機食品特點確定分區(qū)發(fā)展戰(zhàn)略，明確各區(qū)分階段實施方案與目標(biāo)，但是目前在 這方面做得還不夠。
2.12 制度體系尚未建立
以漠河縣北極鎮(zhèn)為例，周邊主要是林區(qū)，但是現(xiàn)代化的林業(yè)管理體系有待完善，林業(yè)、水利、環(huán)保、住建、農(nóng)業(yè)、經(jīng)信、園林、文廣、旅游等部門的信息共享和 聯(lián)合管理到目前還缺乏統(tǒng)一的協(xié)調(diào)機制。此外，生態(tài)保護的考核監(jiān)督與獎懲機制不健全，缺少配套機制。現(xiàn)有管理制度缺乏對森林濕地生態(tài)保護的獎勵、森林生態(tài)補 償、責(zé)任監(jiān)督等制度的明確規(guī)定。
2.2 投融資渠道層面
2.2.1 投融資渠道不夠暢通
專家分析認(rèn)為，在國家政策和一定量資金的扶持下，目前各地的積極性很高，但也存在一些盲目性，有為爭取政策和資金支持一哄而上的傾向。
作為特色小鎮(zhèn)建設(shè)決定因素的投融資渠道，目前主要存在幾個方面問題。
首先，傳統(tǒng)政府職能角色多樣，承擔(dān)著投資、項目建設(shè)、后期經(jīng)營維護等多種功能。在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中，這一方面導(dǎo)致了極高的成本，另一方面也使得整體運營 效率低下。更重要的是，當(dāng)前特色小鎮(zhèn)建設(shè)和綠色發(fā)展資金缺乏，需要引入PPP合作模式緩解政府財政支付的壓力，借助社會資本的市場發(fā)現(xiàn)和價值創(chuàng)造能力。
其次，融資種類上，金融工具繁多，如產(chǎn)業(yè)基金、債券融資、銀行融資、資管計劃等等，以及包括資產(chǎn)證券化、融資租賃等在內(nèi)的其他融資工具等，不僅種類 多，而且常常需要組合使用。但當(dāng)前我國金融業(yè)仍處于分業(yè)經(jīng)營，相關(guān)人才缺乏，發(fā)展和依托專門的融資機構(gòu)和咨詢機構(gòu)是必由之路。
再者，特色小鎮(zhèn)建設(shè)和綠色發(fā)展所涉及的項目多為非經(jīng)營性項目，沒有穩(wěn)定的現(xiàn)金流，且項目投資規(guī)模大、周期長，回報率低，資金保障比較困難，目前的市場開放度不高，體制、機制性的障礙還比較嚴(yán)重，融資渠道狹窄、方式單一。
2.2.2 建設(shè)仍面臨困境
建設(shè)特色小鎮(zhèn)需要具備的要素包括人口達(dá)到一定規(guī)模、區(qū)位優(yōu)勢明顯、經(jīng)濟發(fā)展?jié)摿Υ蟆⒎?wù)功能較完善、規(guī)劃管理水平較高、科技創(chuàng)新能力較強，目前主要是政府主導(dǎo)、企業(yè)運營，面臨的困境表現(xiàn)在：
一是"馬太效應(yīng)"。發(fā)展條件好的地方大家搶著干，發(fā)展基礎(chǔ)差的地方?jīng)]有資金愿意進(jìn)入；
二是政府資金無法發(fā)揮"小馬拉大車"的作用，政府有限資金成為"半拉子"工程，或者建成之后疏于管理和運營；
三是示范工程成為"盆景"和形象工程，造成公共資金分配的事實不公；
四是政府優(yōu)惠政策惡性競爭，或政府優(yōu)惠政策不痛不癢。
3 特色小鎮(zhèn)應(yīng)用PPP融資模式的必要性和可行性
3.1應(yīng)用PPP融資模式的必要性
3.1.1 減輕財政壓力，開拓融資渠道
根據(jù)《住房城鄉(xiāng)建設(shè)部國家發(fā)展改革委財政部關(guān)于開展特色小鎮(zhèn)培育工作的通知》，到2020年，培育1000個左右各具特色、富有活力的休閑旅游、商貿(mào) 物流、現(xiàn)代制造、教育科技、傳統(tǒng)文化、美麗宜居等特色小鎮(zhèn)。以政府和社會資本合作為基本特征的PPP融資模式，能夠有效地綜合使用財政資金和社會資本，彌 補特色小鎮(zhèn)資金缺口，豐富資金來源。因此，在特色小鎮(zhèn)建設(shè)過程中各級探索引入PPP模式，解決特色小鎮(zhèn)資金不足的問題。
3.12 降低和分散風(fēng)險
在特色小鎮(zhèn)建設(shè)中采用PPP模式，政府和社會資本通過相應(yīng)的合同，對投資、建設(shè)過程中的相關(guān)責(zé)任進(jìn)行明確劃分，這有利降低和分散風(fēng)險，提高特色小鎮(zhèn)建設(shè)的效率和效益。
一方面，政府通過行政手段以公開招標(biāo)的方式引進(jìn)綜合實力較強的企業(yè)參與特色小鎮(zhèn)的建設(shè)，參與的企業(yè)一般具有較強的風(fēng)險控制能力和雄厚的資金積累，進(jìn)而提高特色小鎮(zhèn)建設(shè)的整體風(fēng)險控制能力；
另一方面，PPP模式的初衷是在項目的開始階段就引入社會資本，這樣社會資本可以以自身先進(jìn)的技術(shù)和管理經(jīng)驗，對項目本身的相關(guān)風(fēng)險進(jìn)行甄選和識別，進(jìn)而通過行之有效的手段管控風(fēng)險。
另外，在特色小鎮(zhèn)建設(shè)的開始階段，政府可以承擔(dān)較多的項目風(fēng)險，而社會資本則參與風(fēng)險的管控。當(dāng)特色小鎮(zhèn)的項目完工，社會資本參與特色小鎮(zhèn)的經(jīng)營，承 擔(dān)相應(yīng)風(fēng)險。這樣政府和社會資本可以發(fā)揮自身優(yōu)勢在項目的不同階段管控相應(yīng)風(fēng)險，降低和分散風(fēng)險，提高特色小鎮(zhèn)建設(shè)的效率。
3.13 擴大社會資本的投資領(lǐng)域
在特色小鎮(zhèn)建設(shè)中引入PPP模式，不僅有利于緩解政府財政壓力，對民營企業(yè)的發(fā)展和完善也有利，具體可以從三個方面來體現(xiàn)：
第一，PPP模式可以作為特色小鎮(zhèn)建設(shè)的一種穩(wěn)定的投資渠道，獲得經(jīng)濟利益。特色小鎮(zhèn)建立的初衷就是為了打造一個產(chǎn)業(yè)平臺，未來像美國的硅谷一樣形成一個產(chǎn)業(yè)集群，這樣社會資本可以獲得較高的預(yù)期收益。
第二，在PPP模式下，社會資本通過投資特色小鎮(zhèn)，除了可以獲得直接的經(jīng)濟利益，還有獲得其他衍生利益。例如參與特色小鎮(zhèn)的商業(yè)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施的日常經(jīng)營和管理，獲得較為合理的經(jīng)營性收入。
第三，在PPP模式下，社會資本參與特色小鎮(zhèn)建設(shè)，可以提高特色小鎮(zhèn)的建設(shè)效率，提高政府資本的投資效率，拉動區(qū)域的經(jīng)濟發(fā)展和投資需求，有助于提升整個社會的資本投資回報率，還有吸引更多的人才參與到區(qū)域的經(jīng)濟建設(shè)中去。
3.2 應(yīng)用PPP融資模式的可行性
3.2.1良好的運作基礎(chǔ)
PPP模式的核心在于政府和社會資本的優(yōu)勢合作，實現(xiàn)雙方“共贏”的合作目標(biāo)。PPP模式在中國經(jīng)過多年發(fā)展，積累了許多寶貴的經(jīng)驗。從90年代至 今，PPP模式的在各個領(lǐng)域得到了廣泛運用。去年自發(fā)改委和財政部對于PPP項目，搭建PPP項目的推介平臺以來，中國的PPP項目規(guī)模已達(dá)13.77億 元。地方政府的持續(xù)財政壓力驅(qū)動下，PPP項目的融資功能對于緩解地方的債務(wù)壓力比較明顯，深得各級政府的推崇。
3.2.2有利的政策導(dǎo)向
特色小鎮(zhèn)作為一個按照創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享發(fā)展理念，融合產(chǎn)業(yè)、文化、旅游、社區(qū)功能于一體的產(chǎn)業(yè)平臺。中央和各級政府都不遺余力的給予政策支持。
住房城鄉(xiāng)建設(shè)部、國家發(fā)展改革委、財政部（簡稱“三部委”）聯(lián)合發(fā)出《關(guān)于開展特色小城鎮(zhèn)培育工作的通知》[2016]147號，提出即日起在全國范圍內(nèi)開展特色小鎮(zhèn)培育工作。
浙江省政府出臺《關(guān)于加快特色小鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)的指導(dǎo)意見》（浙政發(fā)〔2015〕8號），明確了特色小鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)的總體要求、創(chuàng)建程序、政策措施、組織領(lǐng)導(dǎo)等內(nèi)容。
廣州目前已編制了《關(guān)于加快特色小鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)的實施意見》，計劃先期創(chuàng)建30個市級特色小鎮(zhèn)，為其提供用地扶持、資金扶持、產(chǎn)業(yè)扶持和人才支持。
《福建省人民政府關(guān)于開展特色小鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)的指導(dǎo)意見》明確在未來3—5年的培育創(chuàng)建，建成一批產(chǎn)業(yè)特色鮮明、體制機制靈活、人文氣息濃厚、創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新活力迸發(fā)、生態(tài)環(huán)境優(yōu)美、多種功能融合的特色小鎮(zhèn)。
這一系列的政策為特色小鎮(zhèn)建設(shè)廣泛運用PPP融資模式提供了政策支持。
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